交通部召開規范網約車發展座談會
[網約車]依法規范 保障群眾更好出行——規范網約車發展專傢座談會聚焦四大議題
一個月來，社會各界圍繞《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》(簡稱《指導意見》)和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《管理辦法》)展開各種觀點爭鋒。其中，支持改革、希望新政盡快落地的呼聲高漲，也不乏質疑改革、呼籲新政暫緩出臺的聲音。
為瞭充分聽取各方意見，11月7日，交通運輸部再次召開規范網約車發展專題座談會，特邀交通、法律、金融、財經、信息通信、知識產權等方面的20位專傢、學者，圍繞部分人員集中關心的規范網約車發展四大議題進行瞭深入討論。
與會專傢
陳小鴻 同濟大學[微博]交通規劃專業教授
陳越峰 華東政法大學助理研究員
程世東 國傢發改委綜合運輸研究所主任
傅蔚岡 上海金融與法律研究院執行院長
郭繼孚 北京交通發展研究中心主任
韓 彪 深圳大學運輸經濟專業教授
何 霞 中國信息通信研究院政策經濟所副總工程師
李俊慧 中國政法大學[微博]知識產權研究中心特約研究員
李燕霞 交通運輸部科學研究院發展中心副研究員
劉 莘 中國政法大學法學院教授
劉文靜 暨南大學[微博]行政法學專業教授
蘇 奎 廣州市交通委員會客運管理處處長
王 靜 國傢行政學院法學部副教授
王 軍 中國政法大學民商經濟法學院副教授
於文豪 中央財經大學法學院講師
張效羽 國傢行政學院法學部副教授
張興祥 上海金融與法律研究院研究員
張柱庭 交通運輸部管理幹部學院教授
鐘瑞慶 浙江大學[微博]法學院副教授
朱 巍 中國政法大學傳播法中心副主任
網約車新業態到底是什麼，與傳統出租汽車之間有哪些異同？網約車平臺到底是運輸承運人還是信息平臺？
劉文靜：網約車平臺是實質上的出租汽車經營者：一是網約車品牌性很強，大傢從品牌上知道和誰做生意；二是離開瞭網約車平臺，客運合同就不能簽訂；三是乘客認為是在和網約車平臺簽訂運輸服務契約；四是乘客把費用付給網約車平臺，由平臺出發票、納稅。從這幾個特征分析，網約車平臺事實上就是承運人。
何霞：當前主要的網約車平臺已經拿到瞭ICP的許可，他們是合法的信息服務提供商，但是根據相應的管理法規要求，這些信息服務商如果從事新聞、醫療等特殊服務，還需要拿到許可後才能提供相應服務。《管理辦法》中提出網約車要有許可，這是合理的。
同時，網約車平臺是“互聯網+”交通應用的典型案例，具有平臺經濟和規模經濟特征，是比較復雜的新業態。這意味著網約車平臺與傳統出租汽車公司有較大差別，在監管方面應該有所區分。
傅蔚岡：很多人都用過攜程，攜程與很多網約車平臺合作，為使用攜程票務服務的乘客提供網約車預約服務。滴滴是平臺，攜程也是平臺，那在法律關系上，攜程要承擔什麼樣的責任呢？毫無疑問，所有的網約車平臺都隻是信息出口功能，而不是出租汽車企業。
有人提到，老百姓認定網約車服務是滴滴等平臺提供的，但法律關系與個人的認定並不一定一致。現在支付寶[微博]在賣基金產品，很多人都認為責任主體是支付寶，但真正的責任主體是基金公司。
陳小鴻：攜程這個例子非常好，可以讓我們更準確理解什麼是信息服務，什麼是運輸服務。攜程為購買機票的人鏈接瞭一個網約車平臺公司來提供接機服務，因此攜程做的是信息服務，而這傢網約車平臺提供的是運輸服務。
網約車和傳統出租汽車並沒有根本不同，隻不過在現有技術條件下，網約車能夠提供更為高效的預約服務和更為及時的動態調度。傳統出租汽車很早就有電話預約服務，並不是說，有瞭預約後，原先的出租汽車就不是出租汽車，服務就不是出租汽車服務瞭。
程世東：準確地說，網約車平臺提供的既不是信息服務也不是運輸服務，平臺是整個活動的組織者、主導者，負責整個運營組織的調度，是全權的責任人。從運輸的角度，網約車平臺是類似貨代的無車承運人角色。
陳越峰：判斷一個事物的標準，不是看它叫什麼，也不是看它外在的形式，而是要看權利義務的結構。剛才有人提到支付寶和基金公司的合作，那為什麼支付寶自己不直接做而要跟基金公司去合作？因為基金公司有從事特定活動的資格。當前，網約車平臺接入有營運資格的出租汽車公司或者個體車輛，這沒有任何問題。但反過來說，網約車平臺撮合的相關主體並沒有經營資格，那最終就形成瞭不合法的經營。
劉莘：梳理對一種業態需要管的三個問題：一是安全秩序，二是稅收，三是如何保護各方權益。因此，解決這些問題才是關鍵，而不是說定位為出租汽車公司還是信息服務公司，而是具體在這三個方面要采取什麼措施。
蘇奎：網約車平臺很明顯是承運人。一個案例是傳統電召中心可以作為第三方服務方，網約車平臺也可以。但這兩者有根本差別，乘客非常清楚乘坐的是哪傢出租汽車公司的車，而不是電召中心的；電召中心無權制定最關鍵的服務價格，費用也不是由電召中心收取，整個運輸服務的決定性規則是由運輸服務公司而不是電召中心制定的。
李俊慧：網約車平臺到底是什麼樣的服務，可以看看平臺自己是怎麼說。曾經有傢廣州的公司起訴滴滴商標侵權，滴滴回應說自己提供的是運輸類服務，不屬於對方持有商標的電信、商業服務類行業，不構成侵權。而近期以來滴滴宣稱自己提供的是信息服務，原因在於隨著自身規模擴大、監管要求等，它希望弱化運輸服務的屬性。
於文豪：希望通過交通運輸部這樣的正確引導活動，讓“專車”新政得到更多人認同，然後將其正面影響發揮到最大。
朱巍：希望這個“專車”新政能夠把理論創新和制度創新結合到科技創新之上，站在互聯網的風口上把握方向、掌控大局。
張興祥：我希望在三個許可以外，還能有更多調研分析，有一個針對性的監管手段。
王靜：我們很多觀點的不同，其實是由於我們對事實認識不清，所以可不可以提供最多的數據和情況？
李燕霞：立法的目標是要實現公平正義，所以我希望立法能夠是一個利益平衡的結果。
劉文靜：立法討論的過程本來就是一個互相學習、互相妥協的過程，希望最後的結果是各方都能夠覺得過得去，這樣就符合立法的本質精神。
何霞：希望通過交通運輸部相關政策的出臺，使整個新業態和原有的企業都能夠得到一些創新的發展。
程世東：學者應該更多地站在政府的角度，去理解針對這個問題如何制定政策或者是作出決策。
郭繼孚：看待公共政策應該是更多地從公共利益上去考慮，而不是為瞭一個企業。
陳小鴻：有瞭一個規范的管理是好的服務的基礎和保障。
陳越峰：希望類似今天的座談會聽意見成為立法新常態。
韓彪：我隻有一個願望，立法要考慮到所有出行群體的利益，然後讓這個群體的利益最大化，而不是讓某一個群體的利益得到充分的滿足。
李俊慧：立法本身就是一個利益平衡的過程，希望最後出臺的管理辦法可以取得各方利益均衡，讓大傢都可以相對滿意，然後促進相關業態健康發展。
蘇奎：我支持“專車“發展，前提是在整個城市交通體系內規范發展。
王軍：希望能夠增強規則的可執行性，可以反映創新友好的態度和立場。
張效羽：出臺政策不能在“專車”和傳統出租汽車之間選邊站，應該站在最廣大的乘客獲得最安全、便捷、高性價比的出行條件角度考慮。
張柱庭：我註意到，公佈征求意見稿以後各地巡遊出租汽車跟“專車”司機打架的事基本上沒有瞭，公佈一個征求意見稿都不打架瞭，所以希望管理辦法趕快出臺。
鐘瑞慶：希望交通運輸部能夠真正地承擔起監管的責任，建立全國性的法制框架，直接對平臺有效管理。
對網約車的規范，要在法治思維和框架下展開。網約車是否需要規范發展，怎麼規范？《管理辦法》的上位法依據是什麼？
郭繼孚：政府一定要負責公共服務的認證過程，讓互聯網企業來承擔這一責任是不妥當的。
網約車和出租汽車兩者之間並沒有本質差別，就像從馬車時代到瞭汽車時代，技術變化非常大，但依然是出租客運服務。當然，對網約車相應的監管也會有變化，提出一些新要求，但是沒有改變其服務本質。
韓彪：對網約車何時規范、怎麼規范？有人提到所謂“讓子彈飛一會兒”，但其實網約車已經“飛”瞭一段時間，必須要有一個限度，社會穩定的因素一定要充分考慮。我們畢竟不是生活在真空中，各方的利益必須去平衡。
陳越峰：《管理辦法》在合法性上沒有問題。《管理辦法》的制定依據是國務院第412號令，不能因為有些其他部門規章做瞭調整，就認為國務院412號令對出租汽車的相關條款失效瞭。這種意見不是在挑戰交通運輸部制定規章的合法性，而是在挑戰國務院法規的合法性和權威性。
張柱庭：國務院412號令有權設定許可，因此《管理辦法》中的三個許可沒有問題。如果有人質疑國務院令本身有問題，那這個另當別論瞭。
還有人認為國務院412號令適用於原來的出租汽車不適合現在的網約車。這個概念也不對。原來很早就規定瞭，出租汽車分巡遊式和預約式兩類，隻是過去的預約式出租汽車沒有發展起來，讓大傢感覺好像沒有，其實很早就認定預約車是出租汽車的一種類型，隻是沒有規定條件而已。
何霞：監管就兩個目的，第一個是保護消費者的權益，第二個就是促進整個交通運輸行業以及相關新業態共同發展。為瞭這兩個目標，必須對網約車進行規范。網約車是典型的平臺經濟，一點接入全網通用，監管方案要尊重這樣的特性。另外，交通服務的屬地化更強，體制機制復雜，能不能在地方做一些試點，有瞭試點之後積累經驗，找出問題，然後再制定全國性的政策。
蘇奎：對網約車的規范不能再等瞭，因為形勢已經很嚴峻。一是乘客與平臺之間發生瞭很多糾紛，但是又沒有相應的管理規范，隻能通過司法途徑解決，代價很高。二是現在網約車平臺和司機的矛盾，一點不亞於出租汽車司機和平臺，今年以來廣州就發生瞭三起沖突事件。三是新老業態之間的沖突，這個媒體已經報道很多瞭。四是網約車平臺自身有合法化的訴求，否則資本方會給平臺壓力。五是網約車發展的時間也不短瞭。六是國際上已經有很多立法，包括發達國傢和發展中國傢。
從事營運服務的網約車和駕駛員是否應該明確為營運性質？身份證汽車貸款
陳越峰：我理解這個問題其實是要討論立法的妥當性。制定的規則要能夠符合網約車的特點，同時，這些規則應該能夠實現立法目的，然後在實現目的的措施當中，要能夠平衡各方利益，在各方利益可以基本實現平衡的情況下盡量采取一些對當事人相對寬松的措施。比如，《管理辦法》規定的行政許可實施機關是市級或縣級道路運輸管理機構，能不能盡量地往上提一提，比如說設區的市可不可以，甚至是省級。
張柱庭：網約車及其駕駛員是否適合“營運性質”的問題，要把人和車分開看。首先，有依據是設定行政許可的前提。
我們先看人。《行政許可法》要求，涉及公共服務、公共利益、公共安全的職業必須要給資格。互聯網下的這種提供公共服務的駕駛員，肯定是涉及公共利益的，而且涉及到公共安全。所以，我覺得從合理性和合法性來看，對網約車駕駛員設定行政許可都是必要的。從現實看，我咨詢瞭北京市公安局[微博]公共交通安全保衛總隊，這幾年北京市對傳統出租汽車管理很嚴，要求駕駛員有本市戶口、要參加各種考核和培訓考試，絕大多數駕駛員很珍惜這個職業，近幾年幾乎沒有出現過刑事案件。但是短短一年時間內，涉及“專車”駕駛員的刑事案件已經出現不少。
社會上有一種誤解，認為加一個駕駛員資格證就提高門檻瞭。實際上你有這個資格證和是不是來幹這個事是兩碼事。換句話說，《管理辦法》設定從業資格證制度，是為有駕駛證的人提供瞭一種就業可能性，恰恰是更方便瞭一些人，而非增加瞭門檻。
對車輛，大傢比較關註的是8年報廢台中神岡房貸問題。這個事我覺得問題不是出在《管理辦法》上，而是出在商務部、公安部、國傢發改委、環保部聯合出臺的機動車輛強制報廢標準上。所以需要修改的是這個標準，而不是《管理辦法》。
韓彪：網約車提供的是以營利為目的的運輸服務，那麼，將其車輛和駕駛員認定為營運性質，合情合理也合法。從另外一個角度看，車輛報廢問題交通運輸部說瞭不算，保險問題交通運輸部說瞭也不算，工商、稅務這些事都要部門協同協調。在這種情況下，有人想要讓營運性質認定更符合私傢車去幹網約車的活兒，某種程度上講，這可能要耗費整個國傢一半的行政管理體系，這是不現實的。
此外，在一個城市的交通裡面，受資源、環境等方面的約束，一定要有制度安排。20年前，北京的二環路很暢通，隨著機動車輛數量的增長，修三環四環五環路，現在不知道修到多少環瞭，道路是一年比一年擁堵，因為城市道路資源不可能無限制擴張。在這種情況下，是該把私傢車的資源充分共享起來，還是把短缺的資源瓶頸再緊一緊，必須權衡。從這個角度講，一二線城市肯定是公交優先、出租汽車是補充，這點顯而易見。
張效羽：網約車這種業態已經出現瞭，有幾百萬從業駕駛員，政府應該按照新業態的方式對駕駛員有一個新的管理模式。不是不管，一定要管，但是要按照其本身的特點去管。
李俊慧：我接觸到的所有“專車”司機，都是以營利為目的。我11月6日坐瞭一輛“專車”，司機說，他一天最多接15單，每天要跑500公裡，3個月跑瞭5萬公裡，從司機端來判斷，它跟出租汽車沒有本質區別。
作為乘車人，打出租汽車和“專車”都是購買運輸服務，並沒有本質區別。作為網約車平臺，比如說，易到和滴滴，每一單都要扣錢，至於收錢之後是不是做瞭促銷補貼，那是企業本身的經營問題，收入和支出兩個環節的問題不能混淆。
劉文靜：有人提到，希望通過立法鼓勵新經濟，這個思路我不贊成。法律不能夠管所有問題，隻能管其中最主要的。
網絡預約出租汽車關系到人身安全、交通安全、信息安全和整個社會的公共利益，不能任由市場自己來決定。
關於地方試點和中央立法的關系如何看待？
陳越峰：不正當競爭、勞動合同、安全等問題，都是超越地方性的。到瞭網約車時代，問題更多瞭，比如說金融方式支付結算問題、信息安全問題，沒有誰敢說這個是地方因素。
憲法上講法治統一原則，在這個框架下發揮地方的自主性和積極性，從來沒有說哪個事物隻是屬於地方管理。更進一步講，隻要中央認為有必要，就可以對這個事物進行管理，但不是說有權就任性，沒有必要的情況下地方完全可以做出具體規定。這次《管理辦法》比較充分地考慮到瞭中央立法與地方具體規定的關系，印象非常深的是車輛數額管控問題。
社會上產生誤解有一個因素，就是認為國務院的主管部委機構改革之後有調整，原來的一些規章廢止瞭，但各個地方還有具體規定，有些人就認為這個是歸地方管瞭，中央就不管瞭，這是一種誤解。
王靜：中央和地方到底是怎麼管、誰管的問題，我認為交通運輸部出面更好。各地的情況不一樣，如果任由地方發展，有些地方可能50年也不會管這個事情。交通運輸部在這個時刻出來是非常有擔當的，而且必須要有擔當。
國傢行政學院組織學員調查法治政府面臨的最大問題是什麼，公認的就是立法部門化。這次交通運輸部推動出租汽車改革，整個過程非常開放，甚至做瞭很多法定義務以外的工作。例如，規章制定程序裡面沒有要求政府部門在搜集意見過程中向社會反饋，但是交通運輸部進行瞭仔細梳理並主動向社會公開，我想從中央的立法合法性上來講沒有問題。
朱巍：交通運輸部的立法我認為非常有必要，關鍵是怎麼立。我想應該堅持這麼幾個原則：第一，希望這次立法要突出示范性作用，在創新性立法的時候宜粗不宜細；第二，可以突出原則性、底線性規定，按照現在的規定，平臺責任確實是混亂的，交通運輸部可以補位，把平臺責任到底是什麼說清楚。我認為，《管理辦法》對人的規定標準不夠，司機是否有性犯罪記錄、暴力犯罪史，可以讓平臺進行監管。
張柱庭：大傢老說讓平臺管駕駛員，我專門到幾傢網約車公司問瞭一下，你有多大的能力管他？比如說，要求駕駛員沒有犯罪記錄，他們告訴我說，這個保證不瞭，平臺管服務質量沒問題，但是這些資格性的問題恐怕隻能政府來管。政府管哪些，平臺管哪些，分工要明確，不能籠統地說平臺管就好，政府管就不好。回到涉及公共安全、公共利益的問題，這個就應該由政府來管，不應該交給平臺。
蘇奎：公共政策是講公平和利益平衡的，絕對不能追求潮流。全國性法規有利於網約車的發展，如果完全由地方立法，成本太高，一是政府成本高，二是網約車平臺成本也高，因為它要逐個去遊說。
陳小鴻：我提一個提議，希望能夠和大傢共勉——三個詞：“個人偏好”、“職業態度”、“行業瞭解”。
什麼概念呢？有一些老師講到自己打“專車”如何好，在看這些問題的時候，我們要考慮，我們國傢每1000人機動車的保有量不到100輛，不要忘記還有很多人甚至還沒有坐上車。從我們職業態度上講，不能以自己個人的偏好來代替對一個事物客觀理性的分析判斷。此外，我們彼此都要對我們所談論的事情和我們所面對的行業有更多的瞭解。(中國交通新聞網記者 楊紅巖 王濤)
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151109/100523714529.shtml
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